Menschenrechte und Demokratie in der Außenhandelspolitik der Europäischen Union – Vom Cotonou-Abkommen (2000) zu TTIP (2016?)

Die Präambel des Vertrages von Lissabon über die Europäische Union (EUV) [i] betont, dass sich aus dem kulturellen, religiösen und humanistischen Erbe Europas die Unverletzlichkeit der Menschenrechte, Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als universelle Werte entwickelt haben. Die Gültigkeit dieser Werte begrenzt die EU im EUV dabei nicht auf die Völker der Union. Sie weist ausdrücklich auf die Verbindlichkeit dieser Werte für die übrige Welt hin. Mit dem Lissaboner Vertrag verpflichtet sich die EU, ihr Handeln an der Sicherung und Förderung von Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen, auszurichten.

Der Beitrag behandelt die Frage: Wird die EU in ihrer Außenhandelspolitik ihren eigenen Ansprüchen zum Schutz der Menschenrechte und Förderung der Demokratie gerecht? Oder haben nicht doch die strategischen Ziele ihrer Wirtschafts- und Handelspolitik Vorrang vor Menschenrechten und Demokratie?

Eine neue Handelspolitik für die Europäische Union

Die Europäische Kommission legte im November 2010 den Entwurf für eine neue EU-Handelspolitik mit dem Ziel vor, Europas Wirtschaft neuen Schwung zu verleihen. [ii] Mit dieser Strategie sollten der Abbau von Handelshemmnissen, die Öffnung neuer Märkte und faire Bedingungen für die Europäische Wirtschaft erreicht und sichergestellt werden.
Begrüßenswert an der 2010 auf den Weg gebrachten EU-Handelspolitik ist, dass sie dem Schutz der Menschenrechte und der Förderung der Demokratie einen sehr hohen Wert beimisst und eine seit Jahren ausgeübte Praxis fortführt. [iii]

Die EU folgt damit der rechtlichen Verankerung der Menschenrechte im EU-Vertrag von Lissabon (EUViv Art. 3 Abs. 5, Art. 21 Abs. b und AEUVv Art. 207 Abs.1). In den genannten Artikeln verpflichtet sich die EU zum Schutz der Menschenrechte, zur Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den Partnerländern. Der ehemalige EU-Handelskommissar Karel De Gucht betonte 2010, dass die Förderung der Menschenrechte und der sozialen Gerechtigkeit zum Kern des europäischen Projektes gehört und somit integraler Bestandteil der EU-Handelspolitik ist. [vi]

Neuer Schwung für die Wirtschaft – auch für Menschenrechte und Demokratie?

Die neue Handelspolitik der EU zeigt einerseits, dass sie als mächtiger Akteur die Öffnung und Liberalisierung der Märkte aktiv vorantreiben will. Anderseits betont sie die gesellschaftspolitische Komponente in ihrer internationalen Handelspolitik durch eine Menschenrechts- und Demokratieklausel als mögliche Reaktion auf die Globalisierungskritik und aus den Erfahrungen der Vergangenheit heraus.

Mit dieser normativen Ausrichtung ihrer Außenhandelspolitik weckt sie nicht nur die gesellschaftspolitische Erwartung, zukünftige Freihandelsabkommen sozialpolitisch ausgewogener zu gestalten, sie stellt sich damit auch der Kritik der Vertreter einer neoliberalen Wirtschafts- und Handelspolitikpolitik. Diese betonen, Menschrechte seien definitiv kein Handlungsfeld der Außenhandelspolitik.

Vielmehr sei zu erwarten, dass internationaler Handel und Marktliberalisierung sich selbstredend positiv auf die Menschenrechte auswirken. Kritiker dieser Position argumentieren dagegen und fordern eine stärkere rechtliche Verankerung der Menschenrechte in den internationalen Handelsbeziehungen. Als Begründung verweisen sie auf die Folgen der sehr restriktiven und wirtschaftsliberal geprägten Strukturanpassungsprogramme der Weltbank und des IWF. Mit ihrer Forderung nach Deregulierung der Kapitalmärkte, Abbau von Importkontrollen und der Privatisierung von Staatsbetrieben verfolgen gerade diese beiden Institutionen das übergeordnete Ziel der Integration von Staaten in den Weltmarkt. Das Handeln der Weltbank und des IWF orientiert sich an der Schaffung eines globalen Marktes, der nach den Grundsätzen einer neoliberalen Wirtschaftspolitik institutionell organisiert ist und in dem Menschenrechte und Demokratie eindeutig als nachrangige Normen gelten.

Da alle EU-Mitgliedsstaaten die UN-Menschenrechtscharta und den EU-Vertrag von Lissabon unterschrieben haben, folgt für die EU, dass sie die Einhaltung der Menschenrechte zu achten hat und auf die Förderung der Demokratie hinwirken muss. Hieraus ergeben sich drei Verpflichtungen: Achtungs-, Gewährleistungs- und Schutzpflicht. [vii] Eine wortgetreue Auslegung dieser Verpflichtungen hätte zur Folge, dass die EU keine Handelsverträge mit Staaten abschließen darf, die in ihrem Hoheitsgebiet die Umsetzung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie einschränken bzw. verweigern. [viii] Diese Pflichten gelten selbstverständlich auch gegenüber den Bürgern der EU-Mitgliedsstaaten.

Während die EU mit dem Abschluss des Handelsabkommens von Cotonou 2000 mit einer sehr detailliert ausformulierten und strengen Menschenrechts- und Demokratieklausel zur „Avantgarde“ [ix] zählte, wird heute der sich abzeichnende Bedeutungsverlust der Menschenrechte bzw. deren Relativierung in den jüngeren EU-Handelsvereinbarungen kritisiert. [x] Dieser Bedeutungsverlust spiegelt sich z. B. im Abkommen der EU mit Peru und Kolumbien von 2010 wider. In diesem Abkommen gibt es viele Ausführungen zum Investorenschutz (u. a. für die Wirtschaftsbereiche Energie, Bergbau und Landwirtschaft), auf gleichwertige Vereinbarungen zur Stärkung der sozialen Rechte der Bevölkerung wird jedoch verzichtet. [xi] Hier werden die Menschenrechte nur noch unter den wesentlichen Bestandteilen aufgeführt, doch sind die Ausführungen deutlich schwächer formuliert als im Cotonou-Abkommen. [xii] In letzterem ist noch von der Achtung sämtlicher Menschenrechte die Rede, während 10 Jahre später in der Handelsvereinbarung mit Peru und Kolumbien nur noch diegrundlegenden Menschenrechte eine Rolle spielen.

Immerhin ist die Menschenrechtsklausel im Handelsabkommen mit Peru und Kolumbien noch vorhanden. Im Handelsabkommen mit Südkorea (2011) wird sie nur noch in der Präambel erwähnt, und im Abkommen mit Kanada (CETA) wird auf diese Klausel ganz verzichtet. In den laufenden Verhandlungen zwischen der EU und Indien ist es derzeit offen, ob eine Menschenrechtsklausel überhaupt aufgenommen wird. Indien selbst lehnt eine solche Klausel kategorisch ab. [xv] Trotz der ablehnenden Haltung Indiens werden die Verhandlungen auf der technischen Ebene fortgeführt. Am Beispiel Indien ist erkennbar, wie sich die EU bei die Durchsetzung der Menschrechts- und Demokratieklausel im von den strategischen Zielen ihrer Wirtschafts- und Handelspolitik leiten lässt.

TTIP- oder die Selbstbeschränkung der Menschenrechte und Demokratie

Verfolgt man, soweit dies möglich ist, die aktuellen Vertragsverhandlungen zum geplanten TTIP-Abkommen, so scheint es, dass die EU im Interesse ihrer Strategie 2020 Bereitschaft signalisiert, auf eine Menschenrechts- und Demokratieklausel künftig gänzlich zu verzichten. Erst nach massiver öffentlicher Kritik der europäischen Zivilgesellschaft und einer Vielzahl von NGOs, die sich vor allem gegen diesen Verzicht und die Einführung einer außerstaatlichen, privaten Schiedsgerichtsbarkeit richtet, hat die derzeit zuständige EU-Kommissarin für Handelspolitik, Cecillia Malmström reagiert. Sie ruderte zurück, fordert nunmehr wieder die Berücksichtigung einer Menschenrechts- und Demokratie-Klausel in den Verhandlungen. So strebt Cecillia Malmström u. a. an, dass im Investitionsschutzkapitel das Recht der Staaten, Regulierungen im Sinne des öffentlichen Interesses zu erlassen („right to regulate“), sichergestellt wird. [xvi] Während die EU den gesellschaftspolitischen Nutzen von Schiedsgerichten im geplanten TTIP-Abkommen noch gegenüber der kritischen Öffentlichkeit zu begründen versucht, schafft sie im Handelsabkommen mit Singapur bereits Fakten. In diesem Handelsabkommen vereinbaren die EU und Singapur [xvii] die Möglichkeit der Anrufung von privaten Schiedsgerichten. Menschenrechts- und Demokratieklausel? Fehlanzeige. Stattdessen wird in der Präambel auf die UN-Menschenrechtscharta und auf die Einhaltung relevanter internationaler Vereinbarungen verwiesen. Sanktionen bei Verstößen sind nicht vorgesehen. Auch wenn die Menschenrechte durch den Grundrechtekatalog der Verfassung Singapurs garantiert werden, so zeigt der Amnesty Report Singapur 2015 [xviii], dass Singapur wahrlich kein Hort der Demokratie ist. Auch das deutsche Auswärtige Amt weist darauf hin, dass Singapur wichtige Konventionen der Vereinten Nationen wie den Zivilrechtspakt und das Abkommen über wirtschaftliche und soziale Rechte von 1966 sowie die Antifolterkonvention nicht unterzeichnet hat. [xix]

Versucht man die aufgezeigte Entwicklung des Bedeutungsverlustes der Menschenrechte und Demokratie in den Handelsverträgen der EU zu erklären, so lassen sich folgende Ansätze formulieren:

1. Handelspolitik zwischen Staaten oder Regionen ist immer auch nationale Interessens- und Machtpolitik. Erkennbar wird dies an den strategischen Zielen der Wirtschafts- und Außenhandelspolitik der EU. Zwar gehört die Förderung der Menschenrechte und der Demokratie zum Wertekatalog der EU, die Praxis des politischen Handelns zeigt jedoch, dass die Durchsetzung wirtschaftlicher Interessen wesentlich strenger und verbindlicher geregelt wird; siehe hierzu die Vereinbarung zum Investitionsschutz in den Handelsverträgen. Die Verpflichtung der Vertragspartner zur Einhaltung der Menschenrechte und Stärkung der Demokratie werden dagegen deutlich weicher und unschärfer formuliert.

2. Das Beispiel Indien zeigt, dass die Menschrechts- und Demokratieklausel der EU auch als massiver Eingriff in die staatliche Souveränität des Handelspartners verstanden werden kann. Eine Debatte um Menschenrechte und Demokratie berührt letztlich auch die Problematik innerstaatlicher Verteilungskonflikte. Verstärkt werden diese Konflikte dann, wenn durch Handelsabkommen ein neuer Akteur (z. B. die EU) die aktuellen Spielregeln maßgeblich beeinflusst und die Machtpositionen innerstaatlicher Akteure verändert.
Deutlich wird dies am Beispiel der Verhandlungen zum Handelsabkommen zwischen der EU und Ecuador. Trotz der Hinweise, dass einige Forderungen der EU gegen die Verfassung Ecuadors verstoßen, bestand die EU auf ihren Forderungen. [xx] Dieses Verhalten der EU gegenüber Ecuador kann als Stärkung der wirtschaftlichen Hegemonie
der EU gegenüber ihrem Handelspartner verstanden werden.

3. Ein nicht zu unterschätzender Grund ist sicher auch, dass die wirtschaftlich starken Mitgliedsstaaten die EU-Außenhandelspolitik prägen. Konkret erfolgt eine Europäisierung nationaler Wirtschaftsinteressen zu Lasten der Menschenrechte und Demokratie durch einige EU-Mitgliedsstaaten. Deutlich wird dies am Beispiel von Myanmar. Hier stand die Forderung im Raum, Myanmar wegen Zwangsarbeit mit Strafmaßnahmen zu belegen. Das Europäische Parlament unterstützte dieses Ansinnen. In der Folge untersuchte die Kommission die Vorwürfe und entzog Myanmar die allgemeinen Zollpräferenzen für gewerbliche Waren und Agrargüter. Die International Labour Organisation (ILO) forderte weitreichendere Maßnahmen von der EU. Dies scheiterte jedoch am Widerstand Frankreichs, das bemüht war, die Interessen der französischen Ölindustrie zu schützen.

Kritik an der aktuellen EU-Handelspolitik

Art. 3 und Art. 21 des EUV verpflichten die EU zur Achtung, zur Gewährleistung und zum Schutz der Menschenrechte und der Demokratie. Art. 21 beschreibt die Verpflichtungen der EU hinsichtlich ihres auswärtigen Handelns. Diese Verpflichtungen finden sich auch im AEUV Art. 207 wieder: „Die gemeinsame Handelspolitik wird im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union gestaltet.“ Das konkrete Handeln der EU zeigt jedoch, dass sie das Spannungsverhältnis zwischen wirtschaftlichen Interessen und den Menschenrechten/Förderung der Demokratie zu Gunsten ihrer expansiven neoliberalen Außenhandelspolitik auflöst. Die Verpflichtung zu Menschenrechten und Demokratie reduziert sie auf ein politisches Statement und nutzt sie als Sanktionsmittel gegenüber wirtschaftlich schwächeren Handelspartnern. Die aktuelle Diskussion zur „Regulatorischen Kohärenz“ [xxi] und den privaten Schiedsgerichten im Zusammenhang mit den laufenden Verhandlungen zum geplanten TTIP-Abkommen zeigen, dass die EU auch bereit ist, die Ökonomisierung des Sozialen und des Regierens auf die demokratischen Institutionen auszudehnen, um so die Umsetzung ihrer Handelsstrategie zu erreichen und die erreichten Ergebnisse dauerhaft zu sichern.

Mit ihrem Vorgehen forciert die EU so die Ökonomisierung der Menschenrechte und der Demokratie. Beide erhalten den Status einer Ware, die einen Preis hat. Es entsteht ein neuer Markt für politische Güter. Die Einhaltung, Umsetzung oder Förderung von Menschenrechten und Demokratie hängt letztendlich von der Finanzkraft des betroffenen Staates ab. Man könnte dann von einer Demokratie nach dem Modell RYANAIR sprechen. Jede zusätzliche Leistung der Demokratie oder Verbesserung der Menschenrechte hat ihren Preis. Aus demokratietheoretischer Perspektive wäre demnach von einer marktkonformen Demokratie zu sprechen. Dies bedeutet, dass staatliches Handeln und Entscheiden sich an den Gewinnerwartungen internationaler Finanzakteure zu orientieren haben. Die Politik unterwirft sich der Ideologie des Shareholder-Value-Prinzips. Dass dieses Szenario keine Fiktion ist, lässt sich aktuell am Beispiel von Portugal aufzeigen. Nach den Parlamentswahlen vom 4. Oktober 2015 entschied sich der Staatpräsident Cavaco Silva trotz mangelnder Mehrheiten dafür, die konservativen „Wahlsieger“ mit der Regierungsbildung zu beauftragen. Angegriffen für seine Entscheidung wurde Cavaco Silva vor allem dafür, wie er seine Entscheidung begründet. Eine Regierung, die mit Anti-Troika-Kräften koaliere, gefährde die „nationale Sicherheit“, die Zusammenarbeit mit Investoren sei absolut wichtig, sagt Cavaco Silva. Er bezieht sich dabei unter anderem auf den durch die Krise bestärkten „Linken Block“, der angekündigt hat, zahlreiche Sparmaßnahmen und soziale Einschnitte überarbeiten zu wollen. [xxii]

Versprechen gehalten – Die EU als Förderer der Menschenrechte und Demokratie?

Wie lautet nun die Antwort auf die Eingangsfrage: „Wird EU in ihrer Außenhandelspolitik ihren eigenen Ansprüchen zum Schutz der Menschenrechte und Förderung der sozialen Gerechtigkeit gerecht? Oder haben nicht doch die strategischen Ziele ihrer Wirtschafts- und Handelspolitik Vorrang vor Menschenrechten und Demokratie?“

Die Antwort ist eindeutig: Der Realisierung der rein ökonomischen Ziele (Liberalisierung und Öffnung von Märkten, die Steigerung des Wirtschaftswachstum in der EU) der EU- Außenhandelsstrategie wird in der Abwägung mit Menschenrechten und Demokratie die höhere Priorität eingeräumt. Mit dieser Entscheidung verstößt die EU gegen ihre eigenen, in Art. 3 und Art. 21 im EUV formulierten Grundsätze. Infolgedessen erfüllt sie nicht die von ihr geweckte Erwartung, als normsetzende Macht die Einhaltung sämtlicher Menschenrechte und die Förderung der Demokratie gleichwertig zur Handelspolitik zu unterstützen.

Enttäuschend ist auch, dass nach der Verleihung des Friedensnobelpreises 2012 die EU die damit verbundene normative Aufwertung als Institution nicht oder nur sehr eingeschränkt nutzt, offensiv für die Einhaltung und Durchsetzung sämtlicher Menschenrechte und die Förderung von Demokratie zu streiten und so die Vorherrschaft der Politik über die Shareholder-Value-Interessen wieder herstellt.

Die EU muss sich als Friedensprojekt beweisen: Entweder gibt sie den Friedensnobelpreis zurück oder sie zeigt, wie man durch eine moderne und gesellschaftspolitisch ausgerichtete Handelspolitik denen hilft, denen das Recht auf Wahrnehmung sämtlicher Menschenrechte und der Demokratie verweigert wird.
Quellennachweis:
[i] Vgl. Vertrag über die Europäische Union (EUV) Präambel und Artikel 3 Abs. 5 – Der Vertrag von Lissabon trat am 1. Dezember 2009 in Kraft
[ii] http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=638 (letzter Zugriff 25.10.2015)
[iii] Vittorio Agnoletto, 2005 – Arbeitsdokument über Menschenrechts- und Demokratieklauseln in Abkommen der Europäischen Union – http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dt/577/577923/577923de.pdf(letzter Zugriff 25.10.2015)
[iv] EUV – Vertrag über die Europäische Union
[v] AEUV – Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
[vi] Karel De Gucht – Speech on „The New EU Trade Policy“ – European Economic and Social Committee (Externalrelations section) 4 February 2011, Seite 6; http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2011/february/tradoc_147505.pdf (letzter Zugriff 25.10.2015)
[vii] Armin Paasch, Diskussionspapier des Ecofair Trade Dialogs – Menschenrechte in der EU-Handelspolitik – Zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Seite 5 ff
[viii] De Schutter, Guiding principles on human rights impact assessments of trade and investment agreements – 2011, http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/A-HRC-19-59-Add5_en.pdf(letzter Zugriff 25.10.2015)
[ix] Vgl. Agnoletto, 2005, Seite 3 Menschenrechte und Demokratie in der Außenhandelspolitik der Europäischen Union
[x] Vgl. Paasch, 2011, Seite 13
[xi] Vgl. Fritz, 2010, Seite 7ff
[xii] Cotonou-Abkommen: Partnerschaftsabkommen zwischen der Gruppe der Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Raum und der EU vom Juni 2000. (AKP Staaten)
[xiii] Cotonou-Abkommen; Kap. 9, Abs. 1; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=celex:22000A1215(01)
[xiv] Abkommen mit Peru und Kolumbien, Kap. 1 Art. 1; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=celex:22000A1215(01)
[xv] Das BMWI in Berlin umschreibt diese Situation mit den Worten: Die im Jahr 2007 begonnenen Verhandlungen mit Indien sind aufgrund der stark divergierenden Ansichten auf beiden Seiten seit 2012 de facto unterbrochen. http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/Freihandelsabkommen/aktuelle-verhandlungen.html (letzter Zugriff 25.10.2015)
[xvi] Sven Hilbig, 2015, S. 23 ff – Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe des Bundestages: Öffentliche Anhörung „Menschenrechte und Handelspolitik“ am 30. September 2015 – Schriftliche Stellungnahme von Sven Hilbig, Referent für Welthandel und Globale Umweltpolitik, Brot für die Welt – Seite 23 ff http://www.bundestag.de/blob/389896/b3539ac3b24193203c540c8e85ccf005/stellungnahmen-data.pdf(letzter Zugriff 25.10.2015)
[xvii] EU – Singapore Free Trade Agreement – Authentic text as of May 2015 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=961 (letzter Zugriff 25.10.2015) – siehe auch Pressemitteilung der EU vom 17. Oktober 2014 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1172_en.htm (letzter Zugriff 25.10.2015)
[xviii] Amnesty Report 2015 SINGAPUR – https://www.amnesty.de/jahresbericht/2015/singapur?destination=node%2F3011#rechtauffreiemeinungsuerung(letzter Aufruf 25.10.2015)
[xix] Deutsches Auswärtige Amt – Länderinformationen Singapur / Innenpolitik – Stand Sept. 2015 – http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/Singapur/Innenpolitik_node.html (letzer
Zugriff 205.10.2015)
[xx] Netzpolik.org – 08. Oktober 2014; EU versus Ecuador: Geheime Dokumente zeigen, wie bei Verhandlungen von „Frei“handelsabkommen Druck gemacht wird – https://netzpolitik.org/2014/eu-versus-ecuador-geheime-dokumente-zeigen-wie-bei-verhandlungen-von-freihandelsabkommen-druck-gemacht-wird(letzter Zugriff 25.10.2015)
[xxi] Das Abkommen wird themenübergreifende Disziplinen zur regulatorischen Kohärenz und Transparenz enthalten, wobei das Ziel verfolgt wird, effiziente, kostenwirksame und besser kompatible Regelungen für den Waren- und Dienstleistungsbereich zu entwickeln und umzusetzen, einschließlich frühzeitiger Konsultationen zu wichtigen Regelungen, Verwendung von Folgenabschätzungen und Bewertungen, periodischer Überprüfung der bestehenden regulatorischen Maßnahmen und Anwendung bewährter Regulierungsmethoden. http://www.ttip-leak.eu/de/iiregulierungsfragen-und-nichttarifaere-handelshemmnisse/regulatorische-kohaerenz.html (letzter Zugriff 25.10.2015)
[xxii] Der Verlierer des Machtkampfes steht schon fest – Zeit Online – Politik – http://www.zeit.de/politik/2015-10/parlamentswahl-portugal-anibal-cavaco-silva

Gastbeitrag der AG Geldpolitik und Finanzpolitik